Внесение бывшего главного прокурора Грузии Отара Парцхаладзе в санкционный список США вызвало в Тбилиси политический скандал и едва не поставило под удар финансовый сектор страны. 19 сентября и.о. президента, первый вице-президент Национального банка Грузии Натия Турнава издала приказ, согласно которому санкции будут распространяться на грузинских граждан в случае, если «судом Грузии вынесен обвинительный приговор, имеющий обязательную юридическую силу на основании примененных к нему санкций». С критикой этого решения выступили грузинские оппозиционеры, международные организации и дипломаты. В знак протеста Нацбанк покинули три вице-президента. Ставит ли Нацбанк Грузии под вопрос легитимность американских санкций? Чем руководствовалась Турнава при принятии этого решения? Смог ли Отар Парцхаладзе вывести средства из грузинских банков? На эти и другие вопросы Натия Турнава ответила в интервью грузинской службе Радио Свобода.
– Госпожа Натия, давайте представим, что сегодня 17 сентября и США ввели санкции против меня, гражданина Грузии Луки Пертая. Я иду в банк, но банк не выдает мне мои средства. Наступило 20 сентября. Прошел один день после вступления в силу вашего приказа, который вводит исключение для граждан Грузии. Если я обращусь в банк, они должны мне выдать деньги или нет?
– Спасибо, что задаете вопрос в таком практическом измерении. Во-первых, я с трудом представляю, что вы окажетесь в этом списке, но гипотетически представим исходя из природы санкций, учитывая то, что нам не до конца известен механизм внесения того или иного лица в санкционный список или его исключения из этого списка, мы можем, конечно, все представить.
Если сказать вам прямо – сегодня, когда мы внесли изменение в порядок применения санкций, если вы пойдете в банк для снятия средств с вашего банковского счета и вы находитесь в санкционном списке, очень многое будет зависеть от банка.
Во многих развитых странах, тех, которые сами вводят санкции, в таких случаях предусмотрена возможность осуществления минимальных транзакций, хотя бы по гуманитарным соображениям
У банка есть право выдать вам эту сумму. Но при этом существует закон «О коммерческих банках», статья 21, которая действует давно уже. Эта регуляция, когда она вступила в силу, не была связана с санкциями. Она дает право банкам не осуществлять финансовое обслуживание при любой подозрительной транзакции, при подозрительном клиенте. Это означает, что банк, согласно внутренним процедурам, должен оценить риск отношений с вами и принять решение.
Однако хочу сказать вам, что во многих развитых странах, тех, которые сами вводят санкции, в таких случаях предусмотрена возможность осуществления минимальных транзакций, хотя бы по гуманитарным соображениям. Представьте: утром вы узнаете, что вы в санкционном списке и мгновенно оказываетесь оторванными от всех финансовых сервисов. Это необщепринятая практика.
– Вы упомянули, что сам банк должен принять решение. Но тот приказ, который вы приняли (4 августа), а затем внесли в него изменения (19 сентября), предусматривает определенные обязательства. Это нормативный акт, которым должны руководствоваться банки.
– Согласно приказу, (банки) должны распространить санкции и на граждан Грузии, когда у них будет на руках обвинительный приговор (суда). Но существует закон «О коммерческих банках», который обязует банки оценить отношения с каждым клиентом, насколько рискованными они являются. Ответственность всегда была разделена между нами и банком, и сейчас от банков зависит многое.
Они могут полностью заморозить ваши средства и не обслуживать вас, так как им угрожает финансовая угроза, но это должно быть обоснованным, не должно быть вслепую.
– Но вы как Национальный банк допустили возможность, когда они могут не заморозить эти средства…
Мы как Национальный банк допустили, что в случае с гражданами Грузии они могут принять другое решение, но при этом оставляем им оценку риска
– Мы как Национальный банк допустили, что в случае с гражданами Грузии они могут принять другое решение, но при этом оставляем им оценку риска. Кстати, до того, как мы внесли это изменение, от банков также зависело очень много. Например, ни в одном санкционном документе, которому мы следовали с февраля (2022 года), не было указано однозначно, что эта тема должна распространяться на национальную валюту; в случае американских санкций должна ли распространяться на членов семьи и так далее. И тогда, и сегодня банкам приходится брать на себя довольно большой риск и выполнять большую аналитическую работу.
– Если при введении санкций речь шла о долларах, евро и фунтах, значит, в грузинской валюте, в лари банки могли выдавать деньги?
– По отношению к лари вопрос был открытым, и в конкретном случае банки принимали решение, но мы всегда следим за тем, чтобы конкретное решение банка не создавало ему угрозу. Необходимо найти баланс.
– Значит, теоретически банки все же могут выдать деньги – в лари (попавшему под санкции лицу)?
– Теоретически это было возможно и раньше, но они никогда этого не делали. Потому что, согласно закону «О коммерческих банках», они анализируют (ситуацию) и не сделают чего-либо, что может им повредить.
- Когда Центральный банк страны говорит, что режим санкций может не распространяться на человека, это не противоречит духу санкций?
В различных странах приводится различный список транзакций, указаны и ведомства, которые уполномочены обсуждать исключения, вводить регуляции относительно санкций. Это не воспринимается как обход санкций
– Мы не говорим, что режим санкций может не распространяться, мы уточняем механизм, как он может распространяться. Мы также не сможем обвинить в нарушении духа санкций европейские страны, у которых есть законодательство, также устанавливающее определенные правила. У как минимум 15 стран есть свои национальные законы о санкциях – это ряд стран ЕС, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия и Канада. В них указано, что они верны санкциям (мы говорим то же самое), что санкции должны быть исполнены (мы говорим то же самое), но затем они говорят, что в определенных случаях могут быть исключения. В различных странах приводится различный список транзакций, указаны и ведомства, которые уполномочены обсуждать исключения, вводить регуляции относительно санкций. Это не воспринимается как обход санкций. Несмотря на это, уже накопилась практика в международных европейских судах, которые требуют дополнительных доказательств и выводят лиц из (санкционных) списков.
Наша банковская система и вчера, и сегодня досконально выполняет санкции. У нас, к счастью, сейчас только один случай (введения санкций против гражданина Грузии – ред.), и на его примере вы можете посмотреть, как выполняются санкции.
– Если вернуться к логике санкций, она состоит в том, что лицу, попавшему под санкции, моментально ограничивается доступ к активам. Это предусматривает указ президента США Джо Байдена от апреля 2021 года, согласно которому, кстати, против гражданина Грузии Отара Парцхаладзе и были введены санкции. Т.е. лицу заранее не сообщают о вводимых ограничениях, чтобы он не мог, к примеру, вывести деньги…
– Наши банки поступили точно так же. Никто никому не сообщал. Они следовали приказу от 26 февраля 2022 года.
– Если вернуться к обоснованию вашего приказа. Почему вы считаете, что введение санкций против гражданина Грузии может быть неконституционным?
– Внесу небольшое уточнение, мы никогда не говорили, что считаем неконституционным введение санкций против гражданина Грузии. Мы не говорим, что санкции не должны быть введены против гражданина Грузии, ведь их вводят США, ЕС или Великобритания. Эти страны могут ввести санкции как против граждан Грузии, так и граждан любой другой страны исходя из определенной мотивации, но в случае с гражданином Грузии механизм исполнения отличается, и важно наличие обвинительного приговора, который заполнит несоответствие, которое существовало между автоматическим механизмом исполнения и нашим внутренним законодательством.
Когда государство не присоединилось к двусторонним санкциям, а Нацбанк и финансовая система приняли решение автоматически выполнять санкции, периодически появляются несоответствия
С существованием проблем мы столкнулись с первого этапа исполнения санкций. У нас своя специфика. На национальном уровне наша страна не присоединилась к двусторонним санкциям против России и Беларуси, несмотря на то, что мы поддерживаем Украину в этой борьбе и надеемся, что все скоро завершится справедливым и достойным миром. Когда государство не присоединилось к двусторонним санкциям, а Нацбанк и финансовая система приняли решение автоматически выполнять санкции (исходя из финансовой стабильности, а не политического мотива), периодически появляются несоответствия. Если мы не внесем изменения в приказы и не приведем их в соответствие с национальным законодательством, возможно, они будут обжалованы на соответствие Конституции. Поверьте, это могло бы нанести гораздо больше вреда Нацбанку и осложнило бы исполнение санкций.
– Кто и по какой статье должен начать расследование при введении санкций (против гражданина Грузии)?
– Когда вводится санкция, это зависит от ее мотива. Санкция по своей сути является скорее политическим актом и не всегда связана с уголовным преступлением или криминальным подозрением. Поэтому может быть задан вопрос, что произошло в данном случае, был ли нарушен закон? И уголовное расследование, и проверка уже проводятся. Но может быть подозрение на административное правонарушение. Или лицо, подпавшее под санкции, может сам обжаловать то или иное решение.
– Где обжаловать, в Грузии?
– Может обжаловать и в Грузии, и за границей. Но даже решение, принятое каким-либо международным судом, для исполнения должно быть подтверждено грузинским судом.
– Если вернуться к моему случаю, допустим, что суд решил, что я совершил какое-то преступление…
Я думаю, что банки будут довольно осторожны, если будет подозрение на уголовное преступление и будет проводиться расследование. Они выполняют санкции
– После этого Национальный банк дает банкам право безоговорочно, на основании приговора суда распространить на вас санкции. Но они могут сделать это и до того. Т.е. вопрос состоит в том, что происходит между внесением лица в санкционный список и вынесением обвинительного приговора суда. И сегодня у банков, согласно закону, есть право сразу же ввести все ограничения в тот же день, так как они оценивают свои риски. Так происходит и в отношении Отара Парцхаладзе. Я думаю, что банки будут довольно осторожны, если будет подозрение на уголовное преступление и будет проводиться расследование. Они выполняют санкции.
– Решение о введении санкций, как в случае с Отаром Парцхаладзе, принимает Минфин США после консультаций с генеральным прокурором и Государственным департаментом.
– Предположительно, этому предшествовала довольно серьезная работа.
– Да, большая аналитическая работа. Тогда на основании чего и.о. президента Нацбанка Грузии ставит под сомнение эту работу?
– Вы неправильно воспринимаете наш приказ. Мы ни в коем случае не ставим под сомнение, и такого права у нас нет, работу, проведенную, к примеру, американскими прокурорами по отношению к тому или иному лицу. У нас нет ни такого мандата, ни такой возможности. Мы говорим, что лицо находится под санкциями, но в случае с гражданином Грузии для того, чтобы банки провели конкретные ограничительные процедуры, они должны дождаться решения суда, но могут и не ждать. А что происходит в случае с Отаром Парцхаладзе? Это же хороший тест для нас и для банков.
Эта информация не может быть публичной, потому что существует банковская тайна, которую мы все уважаем. Это основной принцип, без которого ни один клиент не останется в банках Грузии.
Банки ввели бы довольно строгие ограничения в отношении Отара Парцхаладзе исходя из того, что им важно сохранить хорошие отношения с банками-корреспондентами
Но, исходя из высокого общественного интереса по отношению к Отару Парцхаладзе, я скажу вам в форме предположения: у меня есть обоснованное предположение, что банки ввели бы довольно строгие ограничения в отношении Отара Парцхаладзе исходя из того, что им важно сохранить хорошие отношения с банками-корреспондентами; выполнить закон «О коммерческих банках», который обязует их оценить риски; выполнить обязательства перед международными кредиторами (там прямо написано, что банк не должен иметь дело с лицами, попавшими под санкции); и перед всеми клиентами у них есть обязательство, во многих местах у них написано, что, если лицо под санкциями, они прекращают с ним отношения.
Мы привели наш приказ в соответствии с законодательством и Конституцией, но знали, что банки уже на основании своего анализа смогут исполнить санкции. Конечно, они не должны обращаться с клиентом незаконно, и мы это перепроверим.
Сегодня по отношению к Парцхаладзе, согласно моему обоснованному предположению, все ограничения в силе. Надеюсь, тема будет исчерпана в скором времени, потому что вопрос его гражданства, наверное, наконец будет решен. Это также выходит за рамки нашего мандата, и мы не могли принять участие в этом политическом процессе. Но мы наблюдаем за ним.
– Президент Грузии пока не лишила гражданства Отара Парцхаладзе. Если бы Саломе Зурабишвили приняла такое решение, была бы необходимость издавать приказ (и.о. президента Нацбанка)?
– Да, однозначно, потому что Парцхаладзе был первым кейсом, но приказ был принят не для него, это было сделано для всех граждан Грузии. Случай (с Парцхаладзе) ускорил принятие решения.
– Кто является гражданином Грузии, против кого чаще всего призывают ввести санкции члены Европейского парламента?
– Любой гражданин теоретически может попасть под санкции. Мы же рассматривали ваш случай? Гипотетически можете быть вы, могу быть я, наши близкие. Подход ко всем должен быть одинаковым, вне зависимости от имен и фамилий.
– Весь этот процесс вызвал определенное волнение в Национальном банке, три вице-президента покинули должности. Председатель правящей партии «Грузинская мечта» Ираклий Кобахидзе обвинил их в саботаже и указал: хорошо, что они ушли из Нацбанка. Вы думаете о них то же самое?
– Во-первых, я не приветствую публичные рассуждения политиков относительно вопросов, связанных с внутренними делами Национального банка.
– В том числе Ираклия Кобахидзе?
Я не приветствую уход моих коллег из Совета Нацбанка, потому что они могли поставить Нацбанк в сложное положение
– В том числе Ираклия Кобахидзе. Не приветствую, потому что Национальный банк – отдельная, независимая структура, и комментарии неуместны. Во-вторых, я не приветствую уход моих коллег из Совета Нацбанка, потому что они могли поставить Нацбанк в сложное положение, так как для дееспособности Совету необходим определенный кворум. Уходя, они ставили под удар этот кворум. Этого не произошло (парламент утвердил двух новых членов Совета – ред.). Но они знали о такой возможности, и все равно пошли на этот шаг. Я и сегодня считаю, что мы могли публично продолжить дискуссию по данным вопросам, но они приняли решение, которое я не буду обсуждать.
– Кобахидзе также сказал, что должность первого вице-президента (которую заняла Натия Турнава – ред.) была введена из-за информации, что эти люди (члены Совета, ушедшие в отставку – ред.) могли пойти против государства…
– Я не слышала такой интерпретации. Насколько я знаю, речь шла о том, что у МВФ в свое время были возражения, когда вводилась должность первого вице-президента, из-за чего они временно приостановили свою программу еще весной. (Сейчас) было сказано, что в такой ситуации, если бы не была предусмотрена в законодательстве должность первого вице-президента, если трое или более членов Совета покинули бы его одновременно, возник бы кризис. Поэтому законодательные изменения сыграли позитивную роль.
– За то время, немногим более года, что вы были в Совете, вы думали о том, чтобы стать президентом Нацбанка? (полномочия бывшего президента Кобы Гвенетадзе истекли в марте 2023 года, Турнава вошла в Совет Нацбанка в июне 2022-го – ред.)
– Теоретически думала. Но это зависело и зависит от многих факторов, сейчас это нерелевантно.
– Сейчас думаете об этом?
– Сейчас я ни о чем не думаю, лишь о том, что у меня есть достаточно полномочий для того, чтобы Нацбанк работал слаженно.
Форум